مقدمه

قانون اساسي به عنوان مهمترين سند شناسايي هر كشوري است كه هدف‌ها و معيارهاي ارزشي حاكم بر آن كشور را مشخص مي‌كند و حقوق اساسي نيز به عنوان حقوق كليه‌ي آحاد جامعه از نيازهاي اساسي مردم تلقي مي‌گردد.

تحقيق فعلي به بحث پيرامون نظارت شوراي نگهبان به عنوان يكي از وظايفي كه قانون اساسي به عهده‌ي اين نهاد قرار داده است مي‌پردازد كه ابتدائاً واژه‌ي نظارت در لغت و اصطلاح و همچنين تقسيم نظارت به دو قسم استصوابي و استطلاعي بيان گرديده و اينكه عندالاطلاق واژه‌ي نظارت ظهور در حمل بر كداميك از معاني فوق را دارد و آيا براي چنين حملي مؤيدي وجود دارد كه به عنوان قرينه بر حمل بر فتاواي فقها در بحث وقف پرداخته شده است و همچنين بررسي اصولي از قانون اساسي كه در آن از واژه‌ي نظارت استفاده شده است.

نهاد تفسير قانون اساسي كيست؟ آيا اين نهاد تفسير جامعي از نظارت ارائه نموده است؟ مخالفين و موافقين چه نظراتي ابراز نموده‌اند و پاسخگويي نسبت به اشكالاتي كه به اين نوع نظارت وارد شده است.

آيا نهاد نظارتي در همه‌ي سيستم‌هاي حقوقي وجود دارد يا مختص سيستم حقوقي ايران است؟ و در صورت مثبت بودن پاسخ آيا اين نهاد در همه‌ي كشورها به طور يكسان عمل مي‌كنند و نهايتا نتيجه‌گيري بحث و ارائه‌ي پيشنهاداتي به پژوهشگران بعدي كه براي تتميم و تكميل بحث بايد به چه نكاتي پرداخت.

مفهوم نظارت[1]

نظارت در لغت به معنای « اعمال مراقبت بر اجرای امری» است و ناظر نیز کسی است که مراقب اجرای امری باشد

نظارت در اصطلاح، مراقبتي است كه ناظر با زيركي و دقت بسيار در كار مأمور انجام مي‌دهد.

ضرورت نظارت: [2]

از آنجا كه امروزه در بيشتر كشورهاي جهان براساس اصول دموكراسي متصدي حكومت با برگزاري انتخابات آزاد به حكومت گرايي منتخب مردم سپرده شده لذا نهاد انتخابات در حقوق اساسي اهميت و اعتبار زيادي يافته است؛ چون داوطلبان زمامداري در يك رقابت شديد تمام تلاش و مساعي خود را به كار مي‌گيرند تا پيروز ميدان رقابت شوند و در اين راه چه خطاهايي كه در كمين اين رقابت است و چه بسيار اشخاص يا متصدياني كه با مداخله جانبدارانه خود در سير انتخابات از تعهد به اصول امانتداري شانه خالي مي‌كنند و نتايج حاصل از آراء مردم را به آفتهاي ناروا مي‌آلايند!

نظارت بر انتخابات از يك جهت بايد جنبه پيشگيري از وقوع تخلف را داشته باشد و از طرف ديگر بايد جنبه پيگري و تعقيب در رفع و ابطال موارد تخلف را دارا باشد؛ لذا اين نظارت، تمام موارد و مراتب مربوط به لزوم صحت انتخابات را شامل مي‌شود.

هيچگونه عمل و اقدام خارجي (نظير دخالت و تصرف فسادانگيز دولت و يا كساني كه به هر نحو در انتخابات ذينفع هستند) نبايد موجب خدشه دار شدن صحت و درستي انتخابات گردد.

به همين دليل همزاد با نهاد انتخابات، تاسيس نظارتي همه جانبه بر آن نيز ضرورتي جدي يافت و از آن پس، در كشورهاي مختلف به اشكال گوناگوني رواج پيدا كرد.

انواع نظارت:

جايگاه اصلي نظارت در حقوق خصوصي است و از آنجا به حقوق اساسي راه يافته است. فقها و حقوق‌دانان، نظارت را به دو قسم تقسيم كرده‌اند: الف) نظارت استطلاعي يا اطلاعي ب) نظارت استصوابي.

نظارت استطلاعی: استطلاع، واژه عربی، و ریشه آن اطلاع، مصدر باب استفعال، به معنی کسب اطلاع نمودن و آگاه شدن می‌باشد و بر این اساس ناظر موظف است تنها از عملکرد مجریان انتخاباتی اطلاع یابد.

نظارت استصوابی :استصواب، واژه عربی و ریشه آن صواب، مصدر باب استفعال،به معنی صواب خواستن، صواب جستن، صواب شمردن، درست شمردن، صائب دانستن، و بر این اساس ناظرین موظف می باشند تا در تمام مراحل و تصمیم گیری‌ها حضور فعال و جدی توام با دقت نظر داشته باشند ، تا جلو هرگونه اشتباه و یا احتمالا سوء استفاده از جانب مجریان گرفته شود

واژه نظارت در قانون اساسي[3]

واژه «نظارت» به تناسب موضوعات و به حسب مورد در اصول گوناگون قانون اساسي، از جمله در اصول 99، 156، 161، 174 و 175 مورد استعمال قرار گرفته است. آيا مي‌توان واژه نظارت در قانون اساسي[4]،، به ويژه در اصول پنجگانه فوق را تماما به يك معنا دانست؟

واژه «نظارت» مندرج در اصول چهارگانه اخير قانون اساسي، يعني، اصول 156، 161، 174 و 175 با عنايت به احاله شدن تعيين نوع و چگونگي نظارت به قوانين عادي و ضوابط اعلامي، تماما محفوف به دلايل و قرائن صارفه يا معينه بوده، بنابراين، واژه نظارت در اصول مزبور، هر چند بدون قيد استصواب يا استطلاع آمده، لكن، هيچ گاه به عنوان واژه‌اي مطلق محسوب نمي‌گردد تا تعيين نوع نظارت راجع به دستگاه‌هاي عهده دار امر نظارت، مواجه با مشكل باشد.

در خصوص واژه نظارت در اصل 175 قانون اساسي ناظر بر صدا و سيما، بايد قائل به تفصيل شد، زيرا: اولا: نصب و عزل رئيس سازمان، با مقام رهبري است. ثانيا: تعيين نوع و چگونگي نظارت موكول به تصويب قانون عادي گرديد. بنابراين «با توجه به نظارت مضاعفي كه بر سازمان صدا و سيما اعمال مي‌شود، رئيس سازمان، هم در مقابل مقام رهبري و هم در مقابل قواي سه گانه مسئول است، كه در اين خصوص نظارت رهبري، نظارتي استصوابي و نظارت شوراي نظارت، از نوع نظارت استطلاعي مي‌باشد. مصوبه مورخه 11/7/1370 مجمع تشخيص مصلحت نظام، تحت عنوان: «نحوه اجراي اصل 175قانون اساسي در بخش نظارت بر صدا و سيما» ناظر بر موضوع مي‌باشد^[5].

نظارت موضوع اصل  99 قانون اساسي[6]:

با مراجعه به مشروح مذاكرات تدوين قانون اساسي، نمايندگان مجلس بررسي قانون اساسي در سال 1358، با اين استدلال كه: «... يك مقامي كه دور از مسائل اجرائي است... بايد بر انتخابات نظارت كند و... مناسب ترين مقام شوراي نگهبان است... » همچنين، با ملاحظه مشروح مذاكرات شوراي بازنگري قانون اساسي در سال 1368، با طرح اين پرسش توسط يكي از اعضاء كه: «منظور از اين نظارت چيست؟» و در مقام پاسخ برآمدن عضو پرسشگر، به اين عبارت كه: «... يعني... ببينند انتخابات صحيح است يا صحيح نيست...» و سرانجام توضيح تكميلي فرد ديگر از اعضاي شوراي بازنگري، مبني بر اينكه: «.. مگر اين نيست كه شوراي نگهبان صلاحيت كانديداها را بايد تاييد بكند؟» با عنايت به عبارات فوق، آيا جز اين است كه نظارت شوراي نگهبان به عنوان نظارت نهائي و فصل‌الخطاب بر تمامي مراحل انتخابات منحصر در تصويب و استصواب است؟ آيا عبارت منقول از متن مشروح مذاكرات تدوين كنندگان قانون اساسي در سال‌هاي 1358 و 1368كافي براي رفع شبهه اصحاب ترديد و ابهام در بيان مفهوم و مقصود قانونگذار از نوع و نحوه نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات نمي‌باشد؟!

قانونگذار قانون اساسي هنگام تصويب اصل 99، تمام مقصود و مراد خود را از مفهوم واژه نظارت، تبيين نمود تا آيندگان به بهانه سكوت، نقص، اجمال و يا تعارض در قانون، در مرحله اجرا و عمل مواجه با مشكل نگردند. از طرف ديگر، چون فصل الخطاب بودن شوراي نگهبان را بر تمامي مراحل انتخابات، بين و آشكار مي‌ديد، لذا خود را مكلف به تعيين و اعلام نام، عنوان و اصطلاح شرعي و فقهي نظارت، يعني نظارت استصوابي ندانسته بود. مضافا اينكه، بداهت و روشني موضوع به گونه اي مبرهن مي‌نمود كه قانونگذار اساسي، حتي نحوه اجرائي شدن اصل 99 را برخلاف بسياري از اصول ديگر منوط و مشروط به تصويب قوانين عادي ننموده است.

اصولا در هر نظام سیاسی دستگاه نظارتی به دو صورت به چگونگی و حسن اجرای قوانین موجود در هر کشور نظارت می کنند، یا به صورت استطلاعی و یا به صورت استصوابی.

بنابراین مطابق اصل عقلایی برای احراز صحت انتخابات، تائید یا رد صلاحیت نامزدهای انتخاباتی و همچنین رسیدگی به شکایات و اعتراضات داوطلبان از مجریان انتخاباتی، در متن قانون اساسی نهادی رسمی و قانونی با جایگاه رفیع فقهی و حقوقی به نام شورای نگهبان پیش بینی شده که موارد ذکر شده را بعهده گرفته است. این ویژگی تنها در قالب نظارت استصوابی قابل تحقق است.

بنابراین نظارت شورای نگهبان نیز نظارت استصوابی می باشد. (یعنی نظارت در تمام مراحل انتخابات برای احراز صحت انتخابات)

از سوی دیگر قانون اساسی در اصل ۹۸ خود حق تفسیر قانون اساسی را به شورای نگهبان داده است که با تصویب سه چهارم اعضا انجام می شود و این شورا بارها نظارت موجود در این اصل را به نظارت استصوابی تفسیر کرده است. البته این نظارت کاملا در چهارچوب قانون و بر مبنای شرایطی است که قانون برای نامزدها و یا نحوه اجرای انتخابات تعیین کرده است .

پاسخ به استصوابى بودن نظارت اين است كه اولا قيدى براى نظارت در قانون اساسى نيامده است، بالطبع نظارت تام و كامل قابل استظهار است كه همان نظارت استصوابى است. ثانيا نظارت حقيقى همان نظارت استصوابى است؛ يعنى اصل در نظارت اين است كه ناظر حق اظهار نظر و نفى و اثبات و تاييد و تكذيب را داشته باشد به تعبير ديگر نظارت حقيقى اين است كه راى و سخن ناظر رسميت و مقبوليت داشته باشد و مرجع و نهاد ديگرى بعد از اظهار راى و نظر ناظر نتواند به بررسى مجدد بپردازد و پذيرش راى ناظر بر همگان قطعى باشد.

به تعبير ديگر، نظارت استطلاعى هر چند به تسامح، نوعى از نظارت محسوب مى شود، اما حقيقتا نظارت نيست بلكه در حقيقت كار او همانند كار يك تماشاگر و يا گزارشگر است و محدوده حق و اختيار او اين است كه كيفيت انجام كار را (كه به دست مجرى انجام مى گيرد) به خود مجرى و يا مقام مافوق آن و يا مرجع ديگرى گزارش كند اما خود از اظهار نظر و نفى و اثبات و تاييد و رد خوددارى كند و اگر هم در اين رابطه نظرى دارد از اعتبار و نفوذ قانونى برخوردار نباشد.

نكته ديگرى كه استصوابى بودن نظارت در اصل 99 را تاييد مى كند اين است كه در اصل مزبور مرجعى كه شوراى نگهبان بايد گزارش خود را به آنجا تقديم كند مشخص نشده است و همين امر مى تواند حاكى از اين باشد كه مراد قانونگذار نظارت استصوابى بوده است، نظارتى كه خود ناظر مرجع نهايى و تصميم گيرنده است و راى و نظر او بعنوان راى و نظر نهايى محسوب مى شود. شاهد ديگرى كه مى توان بر استطلاعى نبودن نظارت ارائه داد، اصول ديگر قانون اساسى است. در اصول متعددى در قانون اساسى بحث نظارت به ميان آمده است. با كمى دقت روشن مى شود كه منظور از نظارت در آن اصول، هرگز نظارت استطلاعى نيست. اينك ذكر چند نمونه از آن:

الف: در اصل 110 يكى از وظايف و اختيارات رهبرى، نظارت بر حسن اجراى سياستهاى كلى نظام دانسته شده است. مى دانيم كه نظارت در اينجا استطلاعى نيست بلكه در هر مورد كه رهبرى صلاح بداند مى تواند دخالت نموده و از ادامه روند كار جلوگيرى كند. به همين خاطر مى تواند هياتى را جهت بررسى و تحقيق و نهايتاً جهت دخالت و امر و نهى مشخص نمايد.

ب: در اصل 156 قانون اساسى يكى از وظايف قوه قضاييه، نظارت بر حسن اجراى قوانين دانسته شده است. معلوم است كه نظارت در اينجا نيز صرفا استطلاعى نيست بلكه مى تواند در صورت مشاهده تخلف قانونى، برخورد و تعقيب لازم را انجام دهد و به همين خاطر در اصل 74 آمده است:

«بر اساس حق نظارت قوه قضائيه نسبت به حسن جريان امور و اجراى قوانين در دستگاههاى ادارى، سازمانى به نام «سازمان بازرسى كل كشور» زير نظر قوه قضائيه تشكيل مى گردد.» و در اصل 134 قانون اساسى آمده است كه رئيس جمهور بر كار وزيران نظارت دارد. مى دانيم نظارت او بر كار وزيران استطلاعى نيست و مى تواند به هر صورت كه صلاح دانست امر و نهى نمايد و از انجام برخى سياستها و تصميمات در وزارتخانه ها جلوگيرى نمايد. بدين سبب در ذيل همين اصل آمده است: «رئيس جمهور در برابر مجلس مسؤول اقدامات هيات وزيران است.»

صرف نظر از قانون اساسى، قانون عادى مصوب مجلس نيز استصوابى بودن نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات را به رسميت شناخته است. نمايندگان مجلس در مورخ 4/5/1374 اينگونه تصويب نمودند:

«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شوراى نگهبان است و اين نظارت عام و در تمام مراحل و در همه امور مربوط به انتخابات جارى است.» در اينجا هر چند كلمه استصواب نيامده است، اما لحن و سياق به گونه اى است كه چنين معنايى را افاده مى كند.

نظام كنترل قوانين كه در پي ضرورت كنترل و نظارت بر قوانين و مقررات عادي از حيث مطابقت يا عدم مغايرت با قانون اساسي به عنوان قانون برتر مطرح شد ، در مرحله اجرا با اختلاف نظرهايي كه بين حقوقدانان به وجود آمد ، در عمل به رويه‌هاي مختلفي انجاميد كه به طور كلي ، مي‌توان ذيل دو عنوان اصلي كنترل قضايي و كنترل سياسي از آن ياد كرد ...

1-هيچيک از اشکالاتي که براي قوه مجريه به عنوان مرجع تشخيص صلاحيت برشمرديم براي شوراي نگهبان نمي‌توان فرض کرد. خصوصاً اينکه شوراي نگهبان در رأس قوه مقننه هم قرار داده شده است ...

در نظام‌هاي سياسي كه مبتني بر اصول دموكراسي‌‌اند، اصل شركت آزادانه همه شهروندان در انتخابات به عنوان يك  قاعده مسلم پذيرفته شده است لازمه تصدي پاره‌اي از مناصب سياسي يا اجرايي، برخورداري از مجموعه شرايط و ويژگي‌قانون‌هاي است که احراز آن به عهده عوامل اجرایی انتخابات است ؛ ...

نظارتي كه در اصول قانون اساسي از جمله اصل نود و نهم مطرح است نظارت استصوابي است و بر سر استصوابي بودن ...